Zonder plan het moeras door

De politiek heeft een parlementaire eindverantwoordelijk en de CDS heeft de uitvoerende verantwoordelijkheid van de in onze grondwet vastgelegde taken. U, de politiek, kunt niet zeggen, ik draag hier geen verantwoordelijkheid voor. De militaire professie is uniek en gaat over inzet op leven en dood. Een politieke opdracht kan niet worden geweigerd. Dit was in 1672 opportuun, maar is van alle tijden. Michiel de Ruyter, 1672: “De Heeren hebben mij niet te verzoeken, maar te gebieden, en al wierd mij bevoolen’s Lands Vlag op een enkel schip te voeren, ik zou daarmee t’zee gaan en daar de Heeren Staten hunne Vlag betrouwen, zal ik mijn leven waagen”. De Ruyter, trouw aan Nederland, sneuvelde voor zijn vaderland.

Reeds in 2002 heeft de politiek geadviseerd dat de Chef Defensiestaf meer zeggenschap en meer bevoegdheden moest krijgen. De Commissie Fransen adviseerde in 2003 een driehoek met de Minister van Defensie (Mindef), waarbij de Secretaris Generaal (SG) en de Commandant der Strijdkrachten (CDS), een soort duale besturing moesten uitvoeren. In de toenmalige oplossing was een voornaam punt in de discussie dat de Krijgsmachtdelen op afstand werden gezet. Welnu, dat op afstand zetten is feilloos gelukt, echter de duale besturing is nooit goed van de grond gekomen. Dit strandde in het bestuurlijk politieke klimaat van destijds omdat elk ministerie werd geleid door een Secretaris Generaal. In die tijd waren politici druk bezig om Defensie draconische bezuinigingen op te leggen waarbij vele duizenden militairen met ontslag werden bedreigd. Tevens kreeg het nieuw opgerichte directoraat-generaal financiën en control een zeer grote macht over de nieuwgevormde afdelingen: beleidszaken, personeel en materieel. Deze weeffout in de besturing kende derhalve een valse start met ver reikende consequenties.  

Defensie (de toenmalige Directie Algemeen Beleid) heeft in 2007 een Strategisch Concept geschreven waarin de strategische realiteit in een multipolaire wereld leidde tot politieke adoptatie van de veelzijdig inzetbare Krijgsmacht. Onmiddellijk reageerde de politieke partijen om varianten te schrijven die dit “Zwitserse zakmes” model weer devalueerde. 

Dezelfde politiek heeft de taken van de Krijgsmacht in de Grondwet verankerd

Eind 2007 ontstond de Financiële Crisis en kwamen de bezuinigingen op Defensie in een stroomversnelling. In 2010 leidde dat tot de beruchte 1 miljard bezuinigingen. In de haast om te bezuinigen kwam alles in aanmerking zoals dramatisch verlaging van de 20% investeringsquote, projecten zijn afgeroomd zonder enkele reserve of prijscompensatie. Onder de financiële curatele gesteld door de politiek, werd, als in een failliet bedrijf, materieel verkocht, soms direct van de fabriek (PzHouwitzer, CV 90) maar ook F16, etc. De NAVO eis van 20% materieelinvesteringen lag in 2011 in NL een paar jaar rond 5%. Een trukendoos maar geen plan. Het BNP percentage werd juist tegelijkertijd kunstmatig hoog gehouden ondanks dat niet mogen meetellen in het BNP percentage: de Uitkering Gewezen Militairen, UGM, 20.000 burgers, en de Marechaussee, wiens verantwoordelijkheden voor een groot deel niet van militaire aard zijn.

Op 21 Maart 2017 werd door Hoogleraar en Minister van Staat Jaap de Hoop Scheffer in het AIV rapport publiekelijk aangehaald dat het Nederlands percentage BNP voor defensie rond de 1% ligt en niet op de 1,36% die door Mindef wordt gehanteerd. Maar wie neemt de AIV serieus? De druk op 2% BNP defensie uitgaven gaat alleen maar toenemen. 

Duitsland kwam met een verhoging een week voor de NAVO top deze maand wat Nederland nog verder onderaan de lijst van de NAVO landen zette. Ondanks het gegoochel met BNP percentages is Nederland dramatisch afgezakt naar de onderste regionen van de NAVO. En dat als een der rijkste landen ter wereld.

Terug in 2010 gaf de Heer Lodewijk Casteleijn, Directeur Algemeen Beleid,  binnen de Policy Directors van NAVO, aan dat de veelzijdige krijgsmacht 300 miljoen euro “speling” had. Dit was de eerste erkenning dat Nederland niet meer aan haar Grondwettelijke taken kon voldoen. Minister Hennis herhaalde dit in 2016.

De semantische politieke ‘2% BNP’ discussie moet anders worden gevoerd. De schuivende strategische macro economische panelen worden meer zichtbaar. De VS bezit 90% van de strategische middelen van de NAVO. Afbreken gaat snel maar opbouwen en trainen duurt minimaal 12 jaar. Defensie kan zich uit het moeras trekken indien er een goed opgebouwd meerjarenplan van 10 jaren komt. Dat plan is er niet. Dit is echt onbegrijpelijk na de belofte van onze premier in 2014 op de Wales NAVO top. Defensie mag niet een speelbal zijn van de opportuniteit van de politiek. 

• Hoe betrouwbaar is de VS?

Bij defensie kan je een politieke opdracht niet weigeren

CPB 17 december 2019: In 2025 stevent het kabinet af op een tekort van 16 miljard bij ongewijzigd beleid. “Als we zo doorgaan ontploft de schuld echt op termijn” (CPB-directeur). Dit zou wel eens de voorbode kunnen zijn van  een, volgens vele experts, onvermijdelijke recessie. Als de politiek op dezelfde wijze als de afgelopen dertig jaar zou reageren met rijksbrede bezuinigingen, zakken we nog verder in een soort van “tijdperk van het gebroken geweertje”.

Het snijvlak politiek en defensie

Sinds de negentiger jaren en de val van de Muur in Berlijn is het vredesdividend geïnd tot onder het niveau benodigd voor de uitvoering van Grondwettelijke taken. In deze periode tot heden is het besturingsmodel continu gewijzigd waardoor de kloof met de operationele commandanten (de ‘werkvloer’) anno 2020 groter is dan ooit. Tegelijkertijd is gebleken dat ook de Bestuursstaf alleen geobsedeerd bezig leek de opgelegde bezuinigingen financieel kloppend te maken. 

• Maar onder wiens leiding eigenlijk? 
• Is het de SG of de CDS of de Minister die hier opdracht toe gaf? 
• Waarom heeft men niet ingegrepen? 
• Heeft het besturingsmodel van Defensie een bestuurlijke onmacht? 
• Het sterke gerucht gaat dat Financiën een effectieve meerjarenplanning verhindert?
• Waarom heeft men niet geageerd? 
• Waarom heeft men vooral rechtszaken tegen het eigen personeel gevoerd en niet vóór het personeel terwijl de RVU boete gewoon bleef?

Bestuurlijk is de rekening dus bewust kloppend gemaakt. Doelmatig, als een bedrijf, maar wel ten laste van de doelgeríchtheid, ergo de gevechtskracht en het voortzettingsvermogen van de Krijgsmacht. Een deplorabele Staat van Defensie is het trieste gevolg. 

De gouden driehoek CDS, SG en MinDef werkt al 15 jaar niet naar behoren

Dit komt omdat er in de laatste 15 jaar geen echte taken en verantwoordelijkheden, of juist de verkeerde taken zijn vastgelegd tussen vooral de SG en de CDS. Het meest sprekende voorbeeld hiervan is het dramatische aftreden van Minister Hennis en CDS Middendorp in 2017.

De Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) constateerde in haar rapport over het ongeval dat ‘de politiek’ weliswaar opdracht had gegeven voor de missie in Mali, maar ook dat de ambtelijke top van het ministerie verantwoordelijk was voor de explosie van een mortiergranaat. Die conclusie is terecht: de secretaris-generaal is rechtstreeks verantwoordelijk voor het DMO. Daarom keek men binnen en buiten Defensie vreemd op toen zowel minister Jeanine Hennis als Commandant der Strijdkrachten Tom Middendorp opstapten, maar de SG bleef zitten waar hij zat, terwijl juist híj de eindverantwoordelijkheid droeg. 

De Minister van Defensie en het parlement zijn verantwoordelijk voor het Defensiebudget

• Is Defensie een lerende organisatie? Het antwoord is keihard nee.

Sinds 2019 is het BUT model in de Bestuursstaf ingevoerd als een werkorganisatie. Onder de noemer Beleid, Uitvoering en Toezicht – oftewel BUT – zal de militaire top meer taken krijgen, maar minder beleidsvrijheid. Die wordt namelijk overgeheveld naar de ambtelijke top binnen het ministerie. De militairen met een niet-militaire taak, Hoofd Directeur Bedrijfsvoering, HDBV en Hoofd Directeur Personeel, HDP, worden onder de Directeur- Generaal Beleid (DGB) geplaatst, zodat alleen als militaire stem de Commandant der Strijdkrachten (CDS) overblijft. Met andere woorden: de uitvoerder die verantwoordelijk is voor het belangrijkste product van Defensie, gevechtskracht, moet het aan de reguliere vergadertafel op het hoogste niveau doen zonder steun van collega’s die het primaire product kennen.

De CDS zit sinds 1 februari 2019 in de Bestuursraad namelijk naast de DGB (nieuw, afkomstig van een ander departement), de Hoofddirecteur Financiën en Control (HDFC; nieuw, ook van een ander departement) en de Secretaris-Generaal (SG; eveneens nieuw en afkomstig van een ander departement). En dat bij een organisatie waarin alles draait, of beter gezegd hoort te draaien, om het militaire product. De succesvolle Directie Operationele Behoeftestellingen Beleid en Plannen is inmiddels ter ziele en daarmee ook een gestructureerde poot die de gewenste beleidseffecten coherent omzet in middelen.

Het wordt tijd om de juiste stappen te nemen. Nederland is niet in staat om zijn grondgebied te verdedigen. Sterker nog we kunnen één brigade met moeite bevoorraden, terwijl we er (slechts) drie hebben. Het duurt minimaal 12 jaar om een militair goed op te leiden, te vormen en ervaring is essentieel. De toetssteen op  langere termijn ligt op voorraden, C4ISR[1], voortzettingsvermogen (reserves in materieel), logistiek en opleiding, training en vorming van personeel. Kortom: gevechtskracht.

De afstand tussen beleidsontwikkeling en militaire inzet is nog verder vergroot. Het BUT model werkt killingomdat de ambtelijke top de macht heeft gekregen boven de militaire macht van de CDS. Wellicht is het goed eens te kijken naar een land met een continue oorlogsdreiging zoals Finland, daar valt de CDS rechtstreeks onder de premier.

Het is derhalve niet vreemd dat de afkorting van het huidige  bestuursmodel zorgt voor veel gegniffel op de militaire werkvloer: butt is immers Engels voor achterwerk, en binnen de krijgsmacht een dankbaar gebruikte term voor minder succesvolle zaken.  

Defensie is niet in staat zichzelf uit het verstikkende moeras van een vooral financieel keurslijf te trekken

Als we inzoomen op het besturingsmodel heeft het DG Financiën een te dominante rol gekregen. Defensie is niet in staat zichzelf uit het moeras te trekken en opereert gedwongen binnen een vooral financieel keurslijf (Algemene Reken Kamer (ARK) Minister van Financiën (MinFin) Minister van Binnenlandse Zaken (MinBiZa) dat verstikkend werkt.

De voornaamste vragen  gaan over de inertie van politiek maar vooral ook van de bestuursstaf zelf.

• Waarom accepteerde men de afbraak van Defensie sinds 2008 door alleen de rekening maar doelmatig kloppend te maken en de gevechtskracht en het voortzettingsvermogen uit te hollen?
• Waarom was er geen meerjarenplan 2014-2024?

Er is in 2014 geen 10 jarenplan geweest en in 2019 ook nog geen goed onderbouwd coherent 5 jarenplan om naar de NAVO-norm te groeien ondanks alle beloftes van achtereenvolgende kabinetten. [2]  Wat is de onderliggende coherente visie van Defensie?

• Hoe kan een bedrijf zich opbouwen zonder dat er een coherent plan is? 

Het is veelzeggend dat enkele generaals de kreet ‘doormodderen’ hebben gebruikt voor  de huidige deplorabele staat van de krijgsmacht.

Een falende en machteloze Corporate Governance in het Besturingsmodel

• Waarom deed men politiek en bestuurlijk niets om het tij te keren? 
• Zag men het niet of wilde men het niet zien?
• Waarom Is Defensie als Krijgsmacht een speelbal van hoge burgerfunctionarissen (die vele jaren functioneren zonder de professionele militaire kennis te hebben), zwijgende topmilitairen en de politieke leiding?
• Zijn zowel de politiek als Defensie juist daarom medeverantwoordelijk en  medeschuldig aan de deplorabele staat van Defensie nu?

Een eventuele oplossing voor parlementaire en bestuurlijke omstrengeling

De inertie van zowel politiek als defensie moet worden doorbroken. De politiek moet de uitstaande rekening in Brussel (2% BNP) niet kunstmatig bagatelliseren want de druk om te voldoen aan dat percentage zal alleen maar toenemen. Het politieke besef moet komen dat de  tijd van ‘gecontroleerde’ crisisbeheersing (’vredesmissies’) definitief voorbij is. Strategisch is de multipolaire wereld volop in beweging en kan een gewapend conflict (oorlog) niet langer worden uitgesloten. Historisch niet zo vreemd omdat wij juist nu een unieke 75 jaar vrijheid kunnen vieren maar tot hoe lang gaat dit goed? We moeten aan onze grondwettelijke verplichtingen voldoen. Onze beloftes aan en naar de NAVO waarmaken door ze daadwerkelijk in te plannen. Defensie kan niet een speelbal zijn van de kortcyclische opportuniteit van de politiek. Immers bij defensie kan je een politieke opdracht niet weigeren.

Zelfs als in 2025 het kabinet afstevent op een tekort van 16 miljard, waardoor een recessie onvermijdelijk lijkt,  en de politiek  op dezelfde wijze als de afgelopen dertig jaar met rijksbrede bezuinigingen reageert, zullen we feitelijk terugzakken tot het niveau van  een soort  “tijdperk van het gebroken geweertje”. 

Defensie heeft een Corporate Governance overzicht nodig dat deze organisatie uit dit moeras trekt.

Een AIV of de Krijgsmacht zelf is daartoe niet bij machte

Te weinig materieel maar bovenal een tekort aan personeel zijn de grootste uitdagingen van Defensie nu. Ligt dit aan de huidige economische toestand van Nederland, is het de wijze van militaire bedrijfsvoering of is er meer aan de hand? 

Drie modellen in de afgelopen 13 jaar zijn een teken aan de wand (Dr. Jacob Reijling, over Bestuursvernieuwing bij defensie van 2003 tot 2014). Elk model heeft echter nooit echt de kans gehad om zich te bewijzen[3]. 

• Gaat het hier nu om een model of om leiderschap? 
• Gaat het om verantwoordelijkheden en bevoegdheden, afrekenen of om gezamenlijk een prestatie neer willen zetten?
• Hoe lost men de huidige problemen op? 

In Engeland en Australië lost men de juiste toepassing van Corporate Governance op door onafhankelijk toezicht en mandaat. De driehoek van de Minister van Defensie, de SG en de CDS moet opnieuw worden opgesteld. Nu is het juist belangrijk to “measure what matters” en een coherent 10 tot 15 jarenplan te maken. Hiervoor moet opdracht worden gegeven  aan de CDS want die moet het HOE in middelen en mensen bepalen uit de beschreven effecten van het strategisch beleid (DG-Beleid). Een strategisch beleid dat moet zijn gebaseerd op de uitvoering van de in de Grondwet vastgelegde taken. Het personele beleid moet gebaseerd zijn op het feit dat de militaire professie een uniek ervaringsberoep is, dat in ultimo over leven en dood  gaat. Reservisten voegen iets toe maar vervangen thans nog geen gevechtskracht en de conclusie moet zijn dat juist nu fors investeren in personeel noodzakelijk is en de enige manier de tekorten in gevechtskracht in te lopen. Zie hier de vergelijking tussen tussen (de Nederlandse en de Duitse salarissen).

Gegeven de huidige problematiek zou Defensie zich moeten openstellen voor een onafhankelijke “Corporate Governance Raad” met experts [4] , die de gewenste veranderingen en de daarbij behorende Corporate Governance zullen aangeven met een focus op gevechtskracht en voortzettingsvermogen voor uitvoering van alle Grondwettelijke taken. 

• Als brug naar de oplossing zullen we op 6 januari 2020 de al vastgestelde Kamervragen en moties publiceren.

Wij wensen U allen een prettige Kerstmis en een voorspoedig 2020,

Paul van Campen
Pieter Haitsma Mulier
Eduard van Brakel

Ook interessant:

• Meer urgency nodig voor vulling Begrotingsfonds Defensie
• Double Dutch, 2 and 2 make 22

---

[1] Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance and Reconnaissance

[2] In het Nederlands nationaal plan defensie-uitgaven NAVO bevestigt het kabinet zijn politieke intentie om structureel te investeren in een aantal prioritaire capaciteiten, die aansluiten bij de capaciteitsdoelstellingen van de NAVO. In lijn met deze intentieverklaring, wordt extra ingezet voor deze capaciteitsdoelstellingen. Die inzet loopt op tot 461 miljoen euro in 2024. Structureel is dit 162 miljoen euro extra per jaar. Daarnaast komen er extra middelen beschikbaar voor de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD) en de grensbewaking van de Marechaussee.

[3]  Reijling, J. (2015). Bestuursvernieuwing bij defensie van 2003 tot 2014: Het omgaan met verschillende perspectieven en belangen. Enschede: Ipskamp Drukkers. https://pure.uvt.nl/ws/portalfiles/portal/8855249/Reijling_bestuursvernieuwing_17_11_20 15.pdf 

[4] Note: Corporate governance is de combinatie van regels, processen of wetten waarmee bedrijven worden geëxploiteerd, gereguleerd of gecontroleerd. De term omvat de interne en externe factoren die de belangen van de stakeholders van een bedrijf beïnvloeden, waaronder aandeelhouders (De Nederlandse Staat), klanten, leveranciers, overheidsregulatoren en management.