Vaccineren anno 2021: een pijnlijke confrontatie tussen militaire en ambtelijke werkelijkheid

In 2009 werd de wereld getroffen door de Mexicaanse griep. Een specialistisch team van Defensie van twee man werd ingezet in de vaccinatiecampagne. In totaal werden in november 2009 twee keer 6 miljoen (u leest het goed) vaccins gezet. Bovendien werd half november besloten dat er ook nog een vaccinatiecampagne voor jonge kinderen via de GGD zou starten. Binnen twee weken ging deze van start en werden nog twee keer 1 miljoen prikken gezet. En dit zonder enig probleem van groepen die wel/niet recht op een vaccin hebben, complexe afspraaksystemen, onderbezette dan wel overbezette priklocaties, vaccins (700.000) die i.v.m. onverwachtheden (een pandemie?) op voorraad worden gehouden, alles wat de huidige vaccinatiecampagne typeert en frustreert kwam toentertijd niet voor. Hoe is dat mogelijk? Of beter gesteld, hoe zijn wij in deze situatie verzeild geraakt.

Dit artikel is gebaseerd op een artikel ‘Aanpak vaccinatiecampagne tegen Covid is amateurisme ten top’ van luitenant – kolonel b.d. Angela Hume met aanvullingen van overste b.d. René Bliek in de Militaire Spectator van 2 april j.l.

In het onderstaande artikel zal ik vanuit organisatie-oogpunt de situatie op het terrein van vaccineren in 2009 vergelijken met die in 2021. Zoals gezegd was in 2009 een militair team bestaande uit luitenant kolonel Angela Hume en overste b.d. René Bliek verantwoordelijk voor de opzet en uitvoering van de vaccinatiecampagne. In een maand tijd werden 6 miljoen prikken gezet, een onbegrijpelijk aantal als we naar de huidige campagne kijken. In onderstaand schema staan de belangrijkste kenmerken van beide campagnes weergegeven, waarna ik ze stuk voor stuk langsloop.

Zoals gezegd lopen we de verschillende invalshoeken langs om vervolgens conclusies te trekken.

De minister

De minister speelt bij een dergelijke crisis een belangrijke rol. Hoe hij of zij deze invult is bepalend voor het verdere verloop. In dat kader denk ik dat we bij de Mexicaanse griep het geluk hebben gehad een wat technisch afstandelijke minister te hebben – Ab Klink – en niet de huidige minister de Jonge die overloopt van ambities en niets liever wil dan in de schijnwerpers staan. Zonder verder op de persoonsstructuur van de Jonge in te gaan is duidelijk dat hij vanaf de eerste dag zich op dit onderwerp heeft geworpen waarmee hij dacht zich verder te kunnen profileren. Dat is gebeurd, maar op een geheel andere wijze dan hij had gehoopt. Misschien had hij zich wat bescheidener moeten opstellen gezien zijn kennis en ervaring met het onderwerp en had men zich de vraag mogen stellen of de Jonge de meest geëigende was en is om leiding te geven aan een dergelijk complex organisatorisch en logistiek proces. Een proces bovendien met een duidelijke output – het aantal vaccinaties per tijdseenheid – en niet politieke output die kneedbaar is en waarin ieder zijn eigen gelijk kan vinden: feiten laten zich niet manipuleren. Je zou je de vraag kunnen stellen of politici überhaupt competent genoeg zijn om in de realiteit te opereren.

“In mijn specialistische ogen is de organisatie van de huidige campagne amateurisme ten top. Dit valt niet alleen mij op, maar ook heel veel logistieke burgerbedrijven.”

Luitenant – kolonel b.d. Angela Hume

De SG

De secretaris generaal is eindverantwoordelijke voor het ambtelijk apparaat, zijn/haar inschatting – al dan niet na consultatie van de directeuren generaal en andere adviseurs – is cruciaal voor de inzet geweest van het ministerie. In 2009 maakte de toenmalig DG Huijts de inschatting dat het ministerie de vaccinatie niet aankom en vroeg Defensie om hulp. In 2021 schatte SG Gerritse schijnbaar in dat het ministerie dat wel kon. Gezien de ervaringen in de voorafgaande fase waarin het testen centraal stond is de vraag gerechtvaardigd op welke gronden tot deze beslissing is gekomen, de track record van VWS en de GGD ’en was ook in de testfase niet bepaald overtuigend.

Eenheid van leiding

Ik noem de minister weliswaar als belangrijk leidend figuur, maar het in feite onduidelijk wie in de huidige crisis de leiding heeft. De Wet publieke gezondheid regelt dat de minister van VWS alle wettelijke bevoegdheden heeft bij een zogenaamde A- ziekte; de minister kan het RIVM, de GGD en burgemeesters aansturen in deze omstandigheden. Corona is net als de Mexicaanse griep uit 2009 een A-ziekte. Toen werd gebruik gemaakt van deze wet en kreeg minister Ab Klink alle bevoegdheden in handen en nu gebeurt dat om onduidelijke redenen niet. De bevoegdheid om aan te sturen werd in de praktijk gedelegeerd aan de DG en in het verlengde hiervan aan het projectteam van Defensie. Hierdoor was voortdurend duidelijk wie het voor het zeggen had en wanneer door wie welke beslissingen werden genomen. Een dergelijke eenheid in leiding ontbreekt nu volledig en de verdere besluitvorming kan het beste worden omschreven als anarchistisch: wat er wanneer over wat door wie besloten wordt is een vrij spel van machten geworden, waarbinnen burgemeester, voorzitters van koepelorganisaties, adviesraden allemaal op hun tijd om de hoek komen zetten met adviezen en eisen. Daarnaast is er spontaan een nieuwe – niet democratische – bestuurslaag ontstaan namelijk die van de veiligheidsregio’s waarvan de voorzitter van het overleg zich ook geregeld laat horen. De Jonge heeft zich ingeleefd in zijn rol als verantwoordelijk minister maar is in feite speelbal van specialisten, belangenbehartigers, veiligheidsregio’s, burgemeesters, pressiegroepen et cetera. Hij is derhalve niet in control, en er is geen eenheid van leiding.

“Dit (de mogelijkheden die de Wet publieke gezondheid biedt – JJB) heb ik afgelopen november 2020 bij VWS duidelijk gemaakt, maar zij snappen het niet en denken dat command and control dan vertaald moet worden in micromanagement”

Luitenant – kolonel b.d. Angela Hume

Personeel

VWS

Een in allerlei opzichten bijzondere keuze was om de organisatorische kant van het geheel bij het ministerie van VWS en de GGD ‘en neer te leggen. Op VWS werken beleidsambtenaren wier output beleid is, een ontastbaar product van vergaderen en delibereren. Het is een parallelle werelden waarbinnen alleen contacten bestaan met andere parallelle werelden over visie, beleid, politiek et cetera wat weinig met de werkelijkheid te maken heeft. Beleidsambtenaren hebben nooit competenties ontwikkeld op het terrein van onderhandelen, inkoop, opslag, organisaties opbouwen, inhuur derden, logistiek, distributie, ze maken beleid en zijn niet competent op deze terrein. Deze incompetente ambtenaren kregen de opdracht wellicht de belangrijkste organisatie van dit decennium in te richten en faalden daar in. Wat logisch is aangezien je een logistiek manager ook niet moet vragen Europese wetgeving te ontwikkelen; daarvan weet je, dat gaat hem niet worden.

GGD’ en

Voor de GGD ’en geldt hetzelfde: in een rimpelloze vijver drijven zij rond, maken lokaal gezondheidsbeleid en leveren al decennia lang dezelfde diensten. Alhoewel de naam anders doet vermoeden kennen de GGD’ hun inwoners/patiënten niet en zijn ze daarvoor afhankelijk van huisartsen en ziekenhuizen. Deze GGD’ en werden uit hun parallelle wereld gekatapulteerd en moesten zich bezig gaan houden met zaken waar ze ook niet voor hadden doorgeleerd, oftewel incompetent voor waren. Ook zij hebben nooit enige terughoudendheid getoond wat doet vermoeden dat zij net als VWS onbewust onbekwaam zijn.

“In de huidige vaccinatiecampagne heeft men een commercieel callcenter dat inmiddels 14.000 medewerkers heeft en desondanks hangen burgers urenlang aan de lijn om een afspraak te maken. In 2009 kregen ze keurig hun uitnodigingen, waren er geen wachttijden en was alles zo dicht mogelijk rondom de te vaccineren persoon  geregeld. Nu is er heel veel onnodige, geen enkel doel dienende, vertragende bureaucratie. De uitvoering is een en al micromanagement.”

Luitenant – kolonel b.d. Angela Hume

Besluitvorming

Een van de belangrijkste verschillen tussen een militaire organisatie en een ambtelijke organisatie is dat de eerste een heldere bevelsstructuur kent en de tweede onderdeel is van een netwerk waar uiteindelijk een besluit in valt. Oftewel, waar bij de een de energie gaat zitten in de verticale aansturing en resultaat, gaat bij de ambtelijke organisatie de energie zitten in horizontaal overleg en het proces. Dat maakt het ook zo vermoeiend om met ambtelijke organisaties te werken: alle energie vloeit weg, de tijdsdimensie is jaren, de output onduidelijk, besluitvorming politiek gestuurd en soms anarchistisch. Om een dergelijke organisatie verantwoordelijk te maken voor een proces met een duidelijke tijdsdimensie en een duidelijk resultaat is op zich al een dappere beslissing.

In het geval van het vaccineren is er daarnaast geen eenheid van leiding waardoor de besluitvorming anarchistisch te noemen is, namelijk afhankelijk van toevallige informatie, politieke druk, incidenten, personen in het nieuws et cetera. Ook de voortdurende wisselingen van positie door de Jonge maakt dat zijn gezag verdwenen is en men de ruimte die hij zo laat ontstaan, volledig benut. Door het ontbreken van een heldere hiërarchische besluitvorming die tot resultaten op de werkvloer, zie je de ambtenaren terugvallen in hun natuurlijke gedrag: veel  horizontaal overleg zonder dat er wat gebeurt.

“Wij hadden in week één op het RIVM-terrein zelf een callcenter opgebouwd met apparatuur van KPN, in het weekend twintig HBO-studenten via een uitzendbureau opgeleid, en gelijk de volgende maandag, dus in week twee, de lijnen opengegooid voor de bestellingen voor de huisartsen en zorginstellingen.”

Luitenant – kolonel b.d. Angela Hume

Interne coördinatie

Het militaire projectteam beschrijft hoe ze voortdurend van positie veranderde, d.w.z. met iedereen op de verschillende niveaus – strategisch/tactisch/operationeel – van alle betrokken organisaties overleg voerden, keken waar knelpunten zaten et cetera. Daarmee opereer je ‘up front’, absoluut noodzakelijk in een dergelijke crisissituatie. Ik vermoed dat de eindverantwoordelijken van nu denken dat ze de crisis wel kunnen ‘managen’ door allerlei systemen en structuren op te zetten (dashboard!) en te werken met stappenplannen en managementrapportages. Zo werkt dat dus niet in een voortdurende veranderende omgeving. In militaire termen spreken we van ‘chateau generalship’: van ver achter het front dirigeert men de troepen, terwijl men in feite vooraan zou moeten zijn om te weten wat er gebeurt in de werkelijkheid. Een belangrijke structuur was het wekelijks afstemmingsoverleg: een overleg tussen DG Volksgezondheid en koepels van de uitvoerende partijen in de zorg: directe lijn ambtelijke top en uitvoering. Aan de ene kant werd daar helder wat het beleid van VWS was, en aan de andere kant leverde dit een schat aan vragen en informatie op. Bovendien had men het gevoel gehoord en gezien te worden, belangrijk in tijden van crisis.

Uitvoering

Bij de Mexicaanse griep lag de uitvoering bij 1.000 zorginstellingen en 5.000 huisartsen, die gezamenlijk een geweldige prikcapaciteit hebben. Het is totaal onduidelijk waarom dat deze organisaties zoals in 2009 ook nu niet verantwoordelijk zijn gemaakt voor het vaccineren en wel de GGD’ en. Die vaccineren weliswaar vakantiegangers naar verre oorden maar hun capaciteit valt in het niet bij die van de zorginstellingen en huisartsen. Dus moeten zij mensen inhuren om te vaccineren, waarbij er bovendien verwarring is over er wie er mag vaccineren. Om maar eens wat te noemen, het grote potentieel drie- en vierjarige HBO-verpleegkundigen mocht lang niet worden ingezet vanwege het ontbreken van de BIG-registratie. En dat terwijl deze verpleegkundigen in opleiding deze vaardigheden al lang in huis hebben.

Oestermentaliteit

Bij het geheel is ook de houding van VWS opmerkelijk: ze luisteren naar niemand en nemen van niemand advies aan. Aanbiedingen van derden werden en worden volledig genegeerd, mensen worden zelfs niet teruggebeld. Even als voorbeelden:

• Siemens Nederland bood aan een noodziekenhuis met 450 IC-bedden plus medewerkers te bouwen, nooit serieus naar geluisterd
• Defensie met de ervaring uit 2009: langs geweest maar weggezonden
• Brocacef bood kennis aan om de batches van 1.000 in kleinere eenheden om te pakken, doen ze dagelijks, nooit teruggebeld.

Dit is maar een bloemlezing, er zijn nog veel meer initiatieven die nooit serieus zijn genomen door VWS, de GGD’en en het RIVM. Dit is in mijn ogen onbegrijpelijk maar vooral ook onverantwoordelijk gedrag: dit zijn professionele partijen die weten waar ze het over hebben en die volledig door VWS worden genegeerd.

Misleiding

Een element beheerst de huidige organisatie tot in de puntjes, namelijk de pr en communicatie. Naar verluidt wordt de Jonge omgeven door meer dan 50 PR- en communicatieadviseurs die naast het geven van gewone informatie natuurlijk zorgen voor de nodige desinformatie, lees misleiding. Als je structureel cases zoals hierboven verzamelt zie dat in de loop van een aantal uren en soms dagen de feiten en het nieuws opnieuw worden ‘geframed’. Of in goede oude Sovjettermen Maskirovka: de kunst van ontkenning, misleiding en verbergen waar we al eerder bij de Toeslagenaffaire kennis mee hebben gemaakt.

Mismanagement als going concern

Deze bovenstaande mix heeft geleid tot een schier onafzienbare hoeveelheid cases van mismanagement. We noemen er een paar in het kader van het vaccineren:

• totaal onduidelijke vaccinatiestrategie: wie mag nu precies wanneer. Het leverde een optocht op van ex politici die kwamen pleiten voor hun groep: Boris van der Ham voor de VGN, Henk Kamp voor Actiz, Rouvoet voor de GGD’ en Ella Kalsbeek voor de LHV. Ik vroeg me altijd al af waar ze gebleven waren al die ex politici, nu weten we het. Resultaat was dat door politieke druk de strategie steeds werd veranderd, daarmee het toch al geringe gezag van de Jonge steeds verder ondermijnend
• de hele vaccinatiestrategie moest worden omgegooid omdat AstraZeneca vaccins in batches van 1.000 aanleverde: dit had niemand bij VWS verwacht. Waarschijnlijk omdat ze niet hadden opgelet: AstraZeneca heeft al aan het begin aangegeven dat dit de batchgrootte was. Ompakken kon niet volgende de Jonge (Nederland Distributieland? Aanbod Brocacef?) en decentraal vaccineren in verpleeg- en verzorgingshuizen was onmogelijk vanwege de koeling. En dat terwijl op TV de mobiele teams te zien waren die in Zwitserland en Duitsland op weg gingen om ouderen in jawel verzorgings- en verpleeghuizen te vaccineren.
• toen Halix als producent van het Janssen vaccins aan VWS vroeg om mee te investeren kregen ze een standaard subsidieformulier opgestuurd. Zo onderhandel je natuurlijk niet.
• Stichting Nederland Open krijgt zonder tenderprocedure de opdracht van € 950 miljoen om sneltesten over heel Nederland uit te rollen. Een onbegrijpelijke manoeuvre van VWS die in strijd is met nationale en Europese aanbestedingswetgeving.
• Een richtlijn hoe om te gaan met doses die overblijven laat meer dan een maand op zich wachten (terwijl richtlijnen maken tot de core competence van VWS behoort). Toen deze er eindelijk was gaf de Jonge meteen aan dat men er van mocht afwijken, hiermee zijn gezag verder ondermijnend.
• er bleken 700.000 vaccins in voorraad te worden gehouden, volgens de Jonge voor ‘eventualiteiten’. Onduidelijk wat daaronder moet worden verstaan, een pandemie?

En zo kan ik nog wel doorgaan, de lijst is veel langer, zeker als we ook de testfase er bij halen.

Conclusie

Het bovenstaande geeft een beeld waarin ambitie om de klus te willen klaren gecombineerd met de arrogantie te denken dat ook te kunnen zonder kritisch naar hun eigen competenties te hebben gekeken hebben geleid tot een beeld dat volledig afwijkt van dat van 2009. Er wordt ook niet geleerd en zeker niet geluisterd naar organisaties en mensen die die competenties wel hebben. Hierdoor kenmerkt de hele opzet en uitvoering van de vaccinatie zich door amateurisme wat op zijn beurt leidt tot een anarchie in de uitvoering, die wordt geleid door toevalligheden, incidenten, opinies, pressiegroepen et cetera. Het geheel maakt dat mensen al blij dat ze gevaccineerd kunnen worden en dat haalt de aandacht weg bij wat in feite een voortslepend drama is. Een aantal vragen dringt zich op:

• waarom wordt er geen gebruik gemaakt van de Wet publieke zorg
• op grond van welke argumenten is gekozen om VWS en de GGD’ en de vaccinatiecampagne te organiseren en uit te voeren
• waarom wordt er niet geluisterd naar derde, professionele organisaties en waarom wordt er geen gebruik gemaakt van de diensten die ze aanbieden
• waarom wordt er schijnbaar niet geleerd van fouten, miscalculaties et cetera

De centrale vraag is hoe het zo ver is kunnen komen en wie hier verantwoordelijk voor is, ook voor de economische, gezondheids- en maatschappelijke kosten. Duidelijk is in ieder geval dat de wijze van organiseren in 2021 geheel haaks staat op de wijze van organiseren in 2009: het zijn twee haast spiegelbeeldige werkwijzen. Ook is duidelijk dat in de toekomst het huidige model vooral niet meer moet worden ingezet in crisissituaties: ambtenaren zijn eenvoudig niet in staat om crisissituaties en problemen op te lossen, zij gedijen het best in de rustige vijver van beleid. Het bovenstaande vraagt om een nadere analyse en een overzicht van ‘lessons learned’. Ik mag hopen dat voordat de Maskirovka-machine – het best functionerende onderdeel van het geheel- op gang komt, er een goede analyse plaatsvindt van het hele gebeuren opdat we kunnen leren van de vele fouten die zijn gemaakt.

Door: Jaap Jan Brouwer, Maurits Instituut

Jaap Jan Brouwer publiceert boeken over zowel civiele organisaties als militaire organisaties, zoals Rijnlands organiseren, Andere tijden, flexibel organiseren, maar ook Auftragstatik en het Pruisische/ Duitse leger 1850-1945 en een biografie van Heinz Guderian. Al zijn boeken vind je hier >>>