Nederlandse civiel-militaire verhoudingen verstoord

 
De Nederlandse krijgsmacht staat er slecht voor. In een recent uitgebracht rapport schrijft de Algemene Rekenkamer dat er “roofbouw op de organisatie wordt gepleegd”, dat er sprake is van “achterstallig onderhoud”, dat de logistieke keten “ernstige onvolkomenheden” kent en dat het investeringsbudget “ontoereikend” is. [1] Bijna de helft van de krijgsmachteenheden is hierdoor momenteel niet inzetbaar. [2] Deze erbarmelijke staat van de krijgsmacht is niet alleen een direct gevolg van jarenlange, slecht ontworpen en inadequaat doorgevoerde bezuinigingen, maar ook van ernstig verstoorde civiel-militaire verhoudingen.
 
Bezuinigingen

De huidige problemen rond inzetbaarheid zijn terug te leiden naar de bezuinigingsronde van 2010, toen het kabinet Rutte I zich door de economische crisis gedwongen voelde tot het maken van forse bezuinigingen. Onder leiding van toenmalig Minister van Defensie Hans Hillen (CDA) ging er structureel €1 miljard bij de krijgsmacht af. [3] De opdracht die minister Hillen hierbij kreeg was om ondanks deze budgetvermindering toch vast te houden aan “veelzijdig inzetbare krijgsmacht”. [4]
Dit besluit kwam nadat het interdepartementale project “Verkenningen” had vastgesteld dat het internationale dreigingsbeeld zeer veranderlijk zou blijven en dat het daarom onverstandig zou zijn om grote kerncapaciteiten volledig af te stoten. [5] Hoewel het aanhouden van dit hoge ambitieniveau over het algemeen werd gewaardeerd door ingewijden, werden er wel vraagtekens geplaatst bij de haalbaarheid hiervan. [6]

Toen het kabinet Rutte II in 2013 besloot om nog eens €350 miljoen van de Defensiebegroting te halen werd het voor veel kenners duidelijk dat doorgaan op het huidige niveau niet meer mogelijk was. [7] Dit werd deels erkend door de in november 2012 aangetreden Minister van Defensie Jeanine Hennis-Plasschaert (VVD), die het ambitieniveau van de krijgsmacht terugschroefde naar het uitvoeren van slechts één grote missie op land, zee en in de lucht naast de gebruikelijke kleine missies. [8]
Taakspecialisatie was evenwel ook voor haar een brug te ver; minister Hennis voerde de bezuinigingen grotendeels door via de kaasschaafmethode, het beleidsinstrument waarbij zo veel mogelijk krijgsmachtonderdelen bespaard blijven door deze evenredig te korten. [9] Om kosten verder te drukken zijn de afgelopen jaren langetermijninvesteringen verlaagd en uitgesteld. Ook is materieel gekannibaliseerd en is er gekort op trainingen. [10]
Het resultaat van deze maatregelen kwam afgelopen jaar voor het eerst aan het licht toen militairen tegenover de media klaagden dat ze vanwege munitietekorten “pang-pang” moesten roepen tijdens trainingen. [11] Maar hoe erg Defensie er exact aan toe is werd pas deze maand bekend, toen de Algemene Rekenkamer diens vernietigende rapport publiceerde.
Rond hetzelfde moment kwam ook de NAVO met een kritische publicatie. In diens jaarlijkse rapport over de defensiecapaciteiten van de lidstaten schreef het dat Nederland door gebrekkigheden bij Defensie een potentieel zwaardere last legt op haar bondgenoten. [12]
 
Civiel-militaire verhoudingen
Dat de aanhoudende bezuinigingen een zware wissel hebben getrokken op de krijgsmacht is evident. Het kabinet moet nu kiezen tussen budgettair herstel of het afstoten van kerncapaciteiten zoals grote delen van de landmacht, luchtmacht of marine. Gezien de verslechtering van de internationale veiligheidssituatie de afgelopen twee jaar ligt deze laatste keuze minder voor de hand.

Een tot nu toe onderbelicht aspect is de vraag waarom de problemen bij de krijgsmacht zo lang onder de (politieke) radar hebben kunnen groeien. Het gestage verval van de Nederlandse civiel-militaire verhoudingen biedt hier inzicht in. Hoe een land deze relatie het beste dient te onderhouden is onderzocht door de befaamde Amerikaanse politicoloog Samuel Huntington. Huntington, bij het grote publiek beter bekend vanwege zijn theorie over de botsing der beschavingen, schreef in 1957 dat de staat de krijgsmacht het beste onder controle kan houden door deze te professionaliseren [13]. Een professionele krijgsmacht bestaande uit gedisciplineerd en goed opgeleid personeel, zei Huntington, zal bij ontevredenheid over het gevoerde beleid minder snel geneigd zijn om hun wapens op te pakken en het heft in eigen handen nemen. Zij zullen het civiele gezag gehoorzamen en hun democratisch besloten lot accepteren.
Dit idee is door de jaren heen gemeengoed geworden en ook in Nederland doorgevoerd met de oprichting van militaire kennisinstituten zoals de Nederlandse Defensie Academie (NLDA) en specifieke onderwijsprogramma’s voor militair personeel zoals de Middelbare en Hogere Defensie Vorming (MDV/HDV).
 
Nederlandse verhoudingen
Nederlandse militairen mogen internationaal dan wel een goede reputatie hebben vanwege de kwaliteit van hun prestaties, eigen land zijn ze té professioneel geworden tegenover hun civiele leiders. Overtuigd van het idee dat een goede ambtenaar zijn lot in een democratie dient te accepteren heeft de krijgsmacht achtereenvolgende bezuinigingen zonder veel morren geslikt en houdt het ook de organisatiestructuur aan zoals gevraagd door de politiek.
Deze politieke bescheidenheid is de afgelopen jaren doorgeslagen tot totale politieke passiviteit, een fenomeen dat past binnen een bredere trend sinds het einde van de Koude Oorlog, waarbij militairen zich stapsgewijs terugtrekken en teruggetrokken worden uit het dagelijkse sociale, culturele, politieke en economische leven.
Het voorlopige hoogtepunt, of eigenlijk dieptepunt, hiervan kwam in september 2014, toen het Ministerie van Defensie een advies uitbracht aan alle militairen om niet meer in uniform te reizen in het openbaar vervoer. [14] De aangehaalde reden hiervoor was dat er aanleiding was te denken dat zij doelwit zouden kunnen worden van een jihadistische aanslag. [15] In plaats van dit advies aan te vechten op de grond dat militairen niet dienen te wijken voor gevaar gaf de legertop het bevel om dit advies op te volgen. [16] Na de eerdere sluiting van een reeks militaire bases werd hiermee opnieuw een stap gezet in het verwijderen van militairen uit het dagelijkse leven.
Militairen leiden intussen een maatschappelijk teruggetrokken leven en voelen zich vaak onbegrepen door de maatschappij. Mede daardoor niet kunnen of durven ze zich niet uit te spreken over eventuele misstanden bij Defensie.
Een belangrijke factor hierin is de zaak Van Wulfen, In 2009 bracht kapitein Victor van Wulfen grove schendingen van veiligheidsvoorschriften aan het licht bij het 336 eskadron op Vliegbasis Eindhoven. In plaats dat hij door gemeenschap gevierd werd als moedige klokkenluider kreeg Van Wulfen een vliegverbod opgelegd en werd hij bestempeld als psychiatrisch patiënt. [16] Hoewel Van Wulfen eind vorig jaar eerherstel kreeg en intussen weer aan het werk is, is deze casus symptomatisch voor de maatschappelijke positie van militairen en werpt het een lange schaduw op potentiële klokkenluiders.
 
Protest

Het is de maatschappelijk teruggetrokken positie van zowel manschappen als hooggeplaatste militairen die er toe heeft geleid dat militairen nauwelijks de media op zoeken om hun beklag te doen over de staat van Defensie. Alleen de Commandant der Strijdkrachten, generaal Tom Middendorp, plaatste af en toe een kritische noot tijdens hoorzittingen in de Tweede Kamer. [18] Maar ook hij bleef hier altijd voorzichtig bij; het is in Nederland immers een faux-pax voor een topambtenaar om de minister tegenover de buitenwereld tegen de spreken.
Hierdoor zijn de problemen bij Defensie voornamelijk via belangengroepen naar buiten gebracht. De Gezamenlijke Officieren Vereniging & Middelbaar en Hoger Burgerpersoneel bij Defensie (GOV|MHB) bracht bijvoorbeeld onlangs een “Deltaplan voor Defensie uit”, waarin het pleit voor meer geld en aandacht voor de krijgsmacht. [19] Dergelijke belangengroepen vinden echter lang niet altijd gehoor bij politici omdat Kamerleden continu gelobbyd worden en de gewoonte hebben om ‘objectieve’ adviezen te wantrouwen wanneer de organisatie in kwestie hier een duidelijk eigenbelang in heeft.
Toegegeven, kennisinstituten zoals Clingendael en HCSS hebben meerdere malen aan de bel getrokken. Maar doordat zij onafhankelijk van Defensie opereren hebben zij minder goed zicht op de situatie op de kazernes. Bovendien zijn deze onderzoekscentra meer internationaal gericht en hebben kritiek op het Defensiebeleid daarom voornamelijk gegeven vanuit mondiaal in plaats van lokaal perspectief. [20]
 
Herstel
In de zomer van 2015 was de situatie dermate verslechterd dat generaal Middendorp vreesde voor de inzet van militairen bij militaire missies en een oproep deed bij minister Hennis voor extra middelen om de ‘basisgereedheid’ van zijn eenheden weer op peil te krijgen. [21] Nadat de Kamer in september via de motie-Van der Staaij c.s. hier ook oproep had gedaan ging het kabinet overstag en werd €220 miljoen (oplopend tot €345 miljoen in 2020) vrijgemaakt voor Defensie. [22]
Hiermee is er een kentering gekomen in de budgettrend maar is er nog geen kentering zichtbaar in de staat van Defensie. Het geld wat nu is vrijgemaakt is noodzakelijk maar niet voldoende. Om de krijgsmacht weer helemaal gezond te krijgen zonder taken af te stoten is, zoals minister Hennis ook zelf in andere woorden heeft aangegeven, een bedrag in de richting van €2 miljard nodig. [23] Dit komt niet alleen door het wegwerken van huidige problemen maar ook omdat er budget vrijgemaakt moet worden voor de vervanging van materiaal. [24]
 
Attitude
Het oplossen van de huidige problemen vereist niet alleen extra geld en, zoals de Algemene Rekenkamer aangeeft, een heldere prioritering van taken, maar ook een erkenning van de huidige verstoorde civiel-militaire verhoudingen. Politici moeten het budget en beleid vaststellen, maar militairen moeten meer ruimte krijgen en nemen om aan te geven wanneer deze onuitvoerbaar blijken. Nu hebben de problemen zich vijf jaar lang opgestapeld voordat er actie ondernomen werd en zal het nog enkele jaren duren voordat deze opgelost zijn.
Om er voor de zorgen dat de huidige en volgende Minister van Defensie deze problemen op kan lossen is het belangrijk dat militairen meer naar de voorgrond treden en een prominentere rol innemen in de maatschappij. Een eerste stap die minister Hennis op dit gebied kan nemen is om haar advies in te trekken over het niet dragen van het militair uniform in het openbaar vervoer.
 
Voetnoten
[1] Algemene Rekenkamer, 2016.
[2] Ibidem.
[3] Rijsoverheid, 2011.
[4] Regeerakkoord Rutte I, 2010.
[5] Verkenningen, 2010.
[6] Atlantisch Perspectief, 2012.
[7] Atlantisch Perspectief, 2014.
[8] Beleidsnota ‘In het belang van Nederland’, 2014.
[9] Ibidem.
[10] Algemene Rekenkamer, 2016.
[11] Elsevier, 2015.
[12] NAVO, 2016.
[13] Huntington, 1957.
[14] Nu.nl, 2014.
[15] Ibidem.
[16] NOS, 2014.
[17] BNR Nieuwsradio, 2016.
[18] Tweede Kamer, 2015.
[19] GOV|MHB, 2016.
[20] Clingendael, 2013.
[21] Stichting JASON, 2015.
[22] Ministerie van Defensie, 2015.
[23] NRC Handelsblad, 2016.
[24] Algemene Rekenkamer, 2016.